从备案审查制度建设的角度而言，确保对实现同类法律效果和政治效果的审查案例采用类似的、趋同的法律解释方法，是避免在具体的解释活动中陷入方法论的盲目飞行,实现融贯的、可预测的解释论证系统的重要步骤。

以《法治中国建设规划(2020-2025年)》为例，它明确要求，建设法治中国，必须高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用，坚持依宪治国、依宪执政，把全面贯彻实施宪法作为首要任务，它还专门要求全国人大及其常委会通过的法律和作出的决定决议，应当确保符合宪法规定、宪法精神。基于公法原理中的职权法定原则，以新权力所需具有的权源依据为标准，全国人大兜底职权蕴含依次递进的三重内容：宪法法律分散式授予全国人大的其他列举职权，为了执行宪法法律已列举全国人大权力的附带职权以及重大事项决定权脉络上的固有职权。

据此，纵然全国人大兜底职权的表述本身不蕴含法律的限定，但在法秩序中，法律规定人大职权应被理解为通过民主审议程序将兜底职权法律化，属于法律保留内容。下面将着重论述各类职权成立的正当性以及彼此之间的勾连。第一类是全国人大代表名额分配决定权。参见朱福惠、胡婧主编：《世界各国宪法文本汇编》(美洲、大洋洲卷)，厦门大学出版社2015年版，第592页。全国人大固有职权潜藏国家重大事项标准的首要理由是，它的基本内涵及功能与剩余重大事项决定权具有内在的一致性。

在宪法没有加以明确的权限争议中，结构论解释者以宪法所构筑的整体架构为基础进行判断，进而重点关注宪法上的主要结构。不过，结构论解释并非万能，不可能一劳永逸地解决固有职权的范围问题。构成要件中的其他职权是相对于《宪法》第62条前15项而言，同时排除了宪法明确赋予其他宪法机关的职权。

在明确了解释的规范依据基础上，附带职权的解释方法不是文义解释，而是法律计划之内的法律续造(含宪法续造)。虽然结构论解释在确定全国人大固有职权范围的运用中具有天然的方法优势，但结构论不是此处唯一的方法。恰如麦迪逊论述到，若没有必要且适当条款，那美国整部宪法可能是一纸空文。基于根本规范的要求，全国人大组织法、议事规则的制定和修正完善，(53)则为全国人大依法行使职权提供了重要的制度性保障。

不过，在罗列宪法所定全国人大重大事项决定权时，此种见解亦将应当由最高国家权力机关行使的除宪法第六十二条规定的前14项职权以外的决定国家重大事项的其他职权作为最后一项，(34)即剩余重大事项决定权。(20)由此，立足宪法目标的有效实现，全国人大固有职权具有成立的现实必要。

(16)通过历史解释，制宪时期的证据已表明必要且适当条款的目的旨在形成一种建构规则，(17)这与全国人大附带职权规则的价值目标是一致的。伴随人民代表大会制度的发展演化，全国人大兜底职权三重结构的划分标准获得了规范层面的进一步强化。在此背景下，1982年《宪法》对全国人大兜底职权条款修正的宪制意义格外突显。不过，法律授予的其他职权绝不限于以上四类，它们只是通过行权实践反观的结果。

同时，在合宪性审查体系中加强兜底职权的监督和控制，是必要且重要的。因此，国家重大事项标准的定立，是全国人大职权体系规范逻辑的自然延伸，符合体系化解释的要求。但是，全国人大职权具有规范化的可能性，其规范化拥有来自现实政治、根本规范、程序机制等方面的实现基础。在全国人大常委会尚未任命下一届香港基本法委员会成员之前，由其自身作出以继续履行职责为主要内容的决定，其目的是为基本法委员会的运行提供合法性支撑。

包括结构论在内的宪法解释方法并非完全封闭，而是具有面向社会科学的开放性特征。因此，在宪法法律计划之内以目的论的思维手段，探求立法者的规范意图，成为附带职权生成的核心方法。

(23)可见，全国人大及其常委会在切实以决定、决议方式实施宪法授予的其他职权。⑧本文援引的人大决定是在北大法宝数据库、国家法律法规数据库中有关法律问题和重大问题的决定栏目全面搜索整理而得，最近访问时间[2021-07-30]。

第五届全国人大第一次会议亦曾作出类似决定。恰恰是由于全国人大兜底职权规定属于弹性权力条款，导致确证某一权力事项是否属于该类权力，就成为一个理论难题。如果说结构论为全国人大行使固有职权搭建起了一般性的规范框架，那么全国人大行权能力、实践惯例等诸多正当性理由依据则为固有职权的论证提供重要的补充性资源。如此，宪法法律分散列举职权条文对全国人大及其常委会的直接授权，实际上已经解决了权力依据问题。虽然法律将该决定权授予全国人大常委会，但基于全国人大与其常委会之间的领导与被领导关系，2017年第十二届全国人大作出了《关于第十三届全国人大代表名额和选举问题的决定》。二是分散授予职权的类型与集中列举职权存在差异。

(34)参见刘政、程湘清等著：《人民代表大会制度讲话》(增订本)，中国民主法制出版社1995年版，第190、200页。鉴于全国人大在国家权力结构中的最高性政治地位，那些归属不明的行权内容应推定属于全国人大。

(47)See Vicki C.Jackson,Holistic Interpretation:Fitzpatrick v.Bitzer and Our Bifurcated Constitution,53 Stanford Law Review 1259,1290-1295(2001).(48)See Robert J.Kaczorowski,Inherent National Sovereignty Constitutionalism:An Original Understanding of the U.S.Constitution,101 Minnesota Law Review 699,704(2016).(49)BVerGE 49,89,125.转引自许宗力著：《法与国家权力(二)》，我国台湾地区元照出版有限公司2006年版，第392-393页。确证某一特定事项属于固有职权，需要更为严密的论证。

第二，全国人大及其常委会制定的法律所定由其行使的诸类职权。而后，由全国人大通过立法的方式将其内容予以具体化，或者直接依据该类其他职权规范以作出决定、决议的方式行使职权。

制宪者将明确授予全国人大的部分职权分散规定在宪法各处的原因如下：一是从宪法结构看，有基于宪法文本简洁、逻辑衔接等方面的制宪技术考虑。(52)当时的中国人民政治协商会议代行全国人大的职责。例如，2002年全国人大常委会作出《关于第一任全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会成员继续履行职责的决定》，确定在下一届全国人大常委会任命第二任香港基本法委员会之前，第一任全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会成员继续履行职责。值得辨识的是全国人大其他列举职权与国家立法权的关系，因为容易将前者大而化之地归入立法权的范围，进而否认其他列举职权的独立性。

因为如果是文义解释范畴的方法，那么就同其他列举职权的类型相混淆了。而对这些结构性规范的关注与考量，并在它们搭建的框架基础上行使权力，就是结构论解释方法的运用。

它所谓的固有性，就是指内在地、本质上归属于全国人大的那类职权。立足依法科学行权要求，三类职权各自遵循不同的论证方法。

该法律方法主要运用于司法场域，不过基于释法的本质属性，人大行权仍然具有可适用性，更何况在规范层面全国人大享有宪法监督权，且全国人大常委会享有释宪权和释法权，它们具有充分的权力能力。必要的原初含义创造了一个手段与目的相符的要求。

(33)参见蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第259页。综上，全国人大兜底职权依次由其他列举职权、附带职权和固有职权构成。与此同时，享有宪法监督权的全国人大和享有释宪权、释法权的全国人大常委会，完全有能力胜任这一论证任务。比如，从行动能力视角考察最高国家权力机关的适当职能，(41)基于全国人大地位、组织方式和工作程序的功能适当角度审视全国人大兜底职权等作法，(42)就为结构论宪法解释的有力开展提供了坚实的事实质料，为全国人大权力的合理配置奠定了坚实的论证基础。

在坚持依宪治国、人大依法行权背景下，①宪法如何应对新权力问题的意义更加凸显。(26)因此，美国国会在选择作为手段的附带立法时，被限制在必要且适当的标准之内。

由全国人大及其常委会就国家象征的内容作出决定，契合中国宪法上的结构规范，并没有侵害或损抑其他国家机关的职权，而且在比较法上也可获得一定的支持。全国人大固有职权与剩余重大事项决定权关系的具体表现，就在于固有职权的界定内含国家重大事项标准，该标准成为认知和理解全国人大固有职权的中介性、标志性概念。

(22)参见[日]芦部信喜著：《宪法》(第六版)，高桥和之增订，林来梵、凌维慈、龙绚丽译，清华大学出版社2018年版，第246-252页。参见Arun Sagar,Notes towards a Theory of Implied Powers in(Indian)Constitutional Law,7 NUJS Law Review 249,251(2014)。